文／法操司想傳媒
目前司改國是會議正如火如荼進行，也已經有些許決議產生，在眾多議題中，檢察官的定位及其權責分配，也是本次司改的一大主題。而分組會議第三組「權責相符高效率的司法」討論中，近日也提出檢察官定位問題的檢討，法務部表示，希望維持現狀，守住檢察官和法官並列「司法官」的底線，並希望修憲保障檢察官權。但也有法官和學者代表主張立法或修法，讓檢察官成為「行政官」，不宜再和法官平起平坐，因而延伸出「檢察官是否為行政官」的討論。
《社團法人台灣永社》與《法操司想傳媒》長期關心司改議題，針對上述議題，特別聯合舉辦了「檢察官不是行政官嗎？檢察官定位與檢察制度改革」座談會，盼能提出檢察制度改善之建言，供司法改革國是會議參考。
本次座談會由永社名譽理事長陳傳岳律師主持，特邀法操創辦人高宏銘律師、永社理事鄭文龍律師以及東吳大學范文清副教授、真理大學吳景欽副教授與談，就讓《法操》帶您了解，本場座談會中的各方見解吧。
檢察官定位：檢察官當然「不是司法官」
吳景欽教授說到，檢察官制度，源自於法國，當初法國國王，為了整肅異己及增加國庫收入而設立的，那時的檢察官，為國王代理人，也當然為行政官。隨著時代演進，檢察官擁有了追訴的權力，才出現檢察官與法官混淆的狀況，法國還衍生出檢察官是「站著的法官」一說。而法國的法院組織法與法官法都有包含檢察官。我國的檢察官其實是延續法國的制度。
而范文清教授，認為「檢察官是不是法官」，這個議題若在1990年時討論，還有實質上的意義，而在2017年的今天，還要談檢察官是否為司法官這個議題，讓他感到有點錯愕和沮喪。檢察官無疑地當然是行政官。
范文清教授認為，要判斷檢察官是否為司法官，必須先去檢視我們如何定義司法權及法官。范教授提到：「司法也者，談的是審判，審判也者，是有獨立中立的司法官，去做有既判例的裁判。」法官，是針對法律的爭議，去做有拘束力及既判力的裁決。而因為裁決有相當大的拘束力，所以作裁決的人，需要具備特定資格及符合特定的程序。范教授認為，如果我們如此定義法官，那檢察官的工作範疇，偵查起訴，以及後續的執行，都不會是審判。因此，檢察官當然不是法官，檢察官不是司法權。
鄭文龍律師也說到，檢察官當然不是法官。法官才擁有審判權，法官要公正、超然、獨立的公平公正做審判。社會紛爭由法官來做審判，檢察官當然是行政官，只是，是懂得法律技術的行政官。若將檢察官認定為司法官，則是混淆的觀念。以前審檢不分，現在審檢分立，但檢察官一直不願放棄司法官的角色。
檢察官獨立性：把檢察官定位成「行政官」，會不會讓行政權介入？
行政官，一定是上命下從嗎？其實不盡然，屬於行政機關，不代表就缺乏獨立性。范教授提到，「行政機關的設置，有非常多不同的樣態，有很多行政機關是上命下從，但仍有很多行政機關，需要專業及獨立。」當行政事項需具備極高專業性時，仍可保有其獨立性，因此，檢察官並不會因為是行政官而缺乏獨立性。
范教授認為，檢察官上命下從，應該要非常淡薄，檢察官仍然具有獨立性。起訴書是掛自己的名字，而不是掛機關的名字。憲法保障審判獨立，是指法官的獨立性，並不是指檢察官的獨立性必須要和法官完全相同，但檢察官的獨立性，需要有相當程度上相似。這一點將可在法律層次上再作討論。
鄭律師也表示，法務部提出檢察官獨立性，這也是個假議題。他認為，法務部長用「檢察一體」作為混淆，認為檢察官若是行政官，碰到檢察官認為無罪，檢察長卻執意要起訴情形，若政治力介入，後果不堪設想。但鄭律師表示，公務員本來就有依法行政的義務，公務員在執行職務時，面對上級違法的指示，本就應當要拒絕。
檢察官職務責任：國家賠償
我國的國家賠償法，對於枉法裁判、濫權追數，附有相當多的限制，導致此種國家賠償，成立可能性極低。范教授提到，任何公權力的違法行駛，或不作為都可能有國家賠償責任。但現行國家賠償法第13條，限縮法官和檢察官只有在犯「職務上之罪」，才符合國賠構成要件。
范教授更提出他的觀察，國家賠償法，從1981年施行到今天，提起國家賠償法第13條相關訴訟案件，總共二百至三百案，其中，在這些真正有進行審判的案子中，人民成功的案子只有一件。范教授認為，國家提供給民眾一個權利救濟的管道，卻幾乎不可能成立，這樣的管道，只是空有形式外表而已。
國家賠償法第13條，之所以會有這樣嚴格的限縮，是為了確保法官獨立性作為基礎，若法官今日審判，隨時擔心著有國賠的可能，那麼將會影響法官心證，無法做出公平的裁判。但誠如范教授先前提及，他認為法官才有獨立性可言，檢察官所做的起訴與不起訴並無既判例。所以，檢察官跟法官的國賠責任，是不同的。而德國的國賠法，是用「是否有既判例」出發，而非直接將國賠責任限縮。范教授期許，未來國賠法也可以針對此點，做出實質的調整。
檢察官改革：偵查主體、偵查不公開、結案書類公開
除了檢察官的定位及獨立性外，當天在場的與談人對於檢察官現行制度的改革，亦提出了許多建議，使整場座談會方向更加廣泛與完整。
吳教授更認為，談論檢察官是否為司法官，還不如去細細檢討檢察官在刑事司法程序中，所行使的每個細節一一監督。相關的議題包含：檢察官作為偵查主體之妥適性、偵查不公開原則的落實、偵查結束後，應將結案書類公開。
檢察官？警察？雙偵查主體？
在我國，檢察官為偵查主體。鄭律師認為，檢察官並未受過偵查訓練，且人數遠遠不及警察，在限制檢察權無限擴大以及檢察官人力缺乏的問題上，應該將警察列為偵查主體。
吳教授則認為，目前大部分的案件，犯罪案件處理第一線，就是警察。現行制度下，警察其實已有某部分的微罪處分權，當證據不足時，可以直接打電話詢問檢察官是否予以起訴處分。相較於檢察官權力過大的問題，吳教授表示，警察權若過大，問題可能會比檢察官嚴重。
高宏銘律師則認為，現行制度下，檢察官應該要充分發揮主導偵查。實務運作上，檢察官會視證據調查結果，告知警察何處不足，再續行調查。目前檢察官在實務上，並不會完全被警察牽著走，仍有發揮其偵查主體的功能。
偵查不公開、結案書類公開
高律師提到，現行的檢察官制度，其實有很多地方可以改革。一般民眾對於檢察官的職權其實並不清楚民眾對檢察官的第一印象，可能是偵查不公開，但現今許多社會案件，從媽媽嘴案到小模命案，媒體報導總是沸沸揚揚，讓民眾看見檢察官並未持守偵查不公開原則。)
另外，檢察官結案書類不公開，讓民眾更無法瞭解檢察官判斷過程，有時，相類似案件會獲得不同的結果，把結案書類公開，能讓人民更親近司法、了解檢察官各項決定的理由，已力救濟。
吳教授也提及，檢察官不起訴處分，效力媲美法院判決，但救濟途徑稀少，也是一個很大的問題。他更進一步提出，檢察官還有另一項很大的權力「簽結」，吳教授認為，檢察官內部的簽結制度並非全然不適當，但仍需要給予簽結理由，否則更會讓人民無所適從。)
本次座談會，給予現行檢察官制度許多的建議。從學說和實務層面出發，希望能將不同的想法，傳達至現在如果如荼的司改會議中。接下來，也跟著《法操》關心司改國是會議的各項議題決議以及會議內容吧！
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