李柏翰｜真的好想要WHA邀請函… 有意義參與國際組織，是為了「有意義」還是為了「參與」？
雖然新政府尚未接任，許多外交、國際參與事務可不會因此停滯，而在這個新舊交替之際，近日最引人矚目的應該就是新政府將「如何」代表中華民國「如何」參與「什麼」國際組織。畢竟無論何人執政，「中華民國」這三大痛腳可是一直被任何在野緊咬著。
新政府將於5月20日才上任，但世界衛生大會（World Health Assembly，WHA）將在5月23-28日召開，而台灣身為「受邀」觀察員，談不上是一種「例行性參與」，在WHA（世界衛生組織WHO的主要議事、立法機關）歷史上也算是個特例，因此若想出席，則需要「行前」準備。
遙想當年2008年時，時任衛生署長（尚未改組為衛生福利部）的侯盛茂還在大會門外舉牌抗議，自2009年起「中華台北」終於成為觀察員，除了接連幾年都受到WHO幹事長的邀請外，在去年蔣炳煌終於能以「部長」頭銜參與其中。
從非例行性「實踐」到例行性「慣例」
依外交部的說法，根據「慣例」（usage）：WHO秘書處會先向「會員（國）」發佈開會通知後，再致函邀請「觀察員」出席會議；而邀請函上會印上部長官銜與職稱。所以這裡外交部所指的「慣例」，指的其實是一種程序上的做法。
換言之，欲瞭解WHA的觀察員制度，除了相關法規，更須觀察該組織（WHO）的實踐（practice），因為實踐可能成為不成文的「慣例」，而能突破法規限制。這部分或許一開始是基於兩個國際法主體間互惠、友善，而並非具有拘束力的作法，但經過長時間、有系統地「發生」後，則可能成為國際組織規範的一部分。
所以前陣子外交部會這麼焦慮也不是無法理解，因為自從中華民國政府開始推動「活路外交」、「兩岸休兵」策略後，連續七年以「觀察員」的身分、以「中華台北」（Chinese Taipei）的名義出席WHA，不僅是我方「有意義參與國際組織」的例證，也是WHO創設「慣例」的作為。
為了因應資本全球化、貿易自由化、旅遊國際化等衝擊，全球衛生治理（global health governance）已然成為當今顯學，國際組織的地位和功能也（被期待）與時俱進，越來越多決策是透過國際組織的平台來完成的，因此有論者認為：台灣若是被排除在外，這對台灣公共健康而言，「肯定」會造成影響（不過，這多少也是基於WHO的資訊極其不公開、極其不透明的前提）。
所幸在努力敲磚後，終於在參與國際組織這件事上達成許多突破（跟七零年代「中國代表權」在聯合國系統中被中華人民共和國「政府」全然被取代相比的話）；當然，中、台、美間的微妙關係扮演著重要角色，比如美國眾議院繼2013年7月通過「支持台灣以觀察員身分、參與國際民航組織（International Civil Aviation Organization）」的法案後，於今年3月18日再度通過法案，支持台灣參與國際刑警組織（International Criminal Police Organization，INTERPOL）。
1984年的時候，中共政府加入INTERPOL時，大會基於一中原則要求台灣當局改以「中國台灣」（Taiwan, China）參加，但我方斷然拒絕了，顯見當時的政府（或許因為反共情緒強烈）並不支持「有意義參與國際組織」的視角。當然也能預見國台辦今日會有針對美國法案一如往常、「複製貼上」的回應，而我外交部也會再現被刁難或很為難的膝反應，但默默地三方也漸漸似乎達成一個默契，那就是：WHA模式。
世界衛生「組織」和「大會」傻傻分不清楚
在全球反恐、全球防疫等超級政治正確等理由作為正當性基礎下，「有意義參與」（meaningful participation）國際組織成了一件貌似「必須」重要的事，只是「成為WH「A」觀察員」跟「有意義參與WH「O」」之間的正相關似乎被政府、牽涉其中的公民團體、主流媒體、若干學者們，以致於社會大眾視為太理所當然了。
當年行政院衛生署爭取參加WHO的說帖中，就是主打「不參加WHO活動的政府，無以確保國人之衛生安全及健康」這個理由。耐人尋味的是，畢竟「參加」世界衛生大會、「參與」世界衛生組織，和參與全球衛生「治理」是三個不同層次的問題，因此這篇文章決定來討論究竟在會議裡「觀察」是如何「有意義」？
早期，我政府曾試圖模仿台灣參與國際漁業組織的模式（捕魚實體），創造出「衛生實體」（health entity）的概念，以爭取WHA觀察員的身分但未果；到了中期，更試過直接以「台灣」的名義，申請成為WHO的「會員」，當然更不可能成功了。就在2009年WHA開議前，時任衛生署長的葉金川收到了來自WHO秘書處的邀請函，因此觀察團就這樣未經任何WHA的程序性辯論，順理成章參加了第一次的大會。
奧義在於為什麼會突然收到「邀請函」，磋商過程似乎（該）是個謎，但迴避程序規定肯定是有意的，這也是一種默契。不過，還是讓我們回到WHO憲章跟關於「觀察員制度」的實踐來探個虛實吧！
先來談談組織（WHO）與大會（WHA）的差別
想像WHO是一個班級，會員就是類似班上的同學，而每次班會時，班上的人都「有權利」參加（但要不要參加是看同學自己），會議中決定的事項（決議），比如班遊、班費、值日生、幹部等等為了使班級繼續運作的效果及於每個同學（效力），但要不要參加所有活動則還是讓同學「自行決定」（拘束力）。
WHA就像週期性例行班會，最重要的事情都在這個時候討論跟表決…在這個脈絡中，這時候再想像：班會的時候，班上後面坐著一個不是班上的人，說他想看看班會在幹嘛，然後班上的人也願意讓他說說話（如果有多餘時間的話）；又或者，偶爾還能聽聽看他參加其他活動經驗。
不過這個人，他來「觀察」最主要的目的，當然不只是看看而已，也不完全是在會議過程中說話（因為也沒什麼意思，就是心得分享），那他真正的目的可能是什麼呢？當然是跟班上的同學打成一片、交朋友嘛！漸漸地，大家也認得他，可能也會跟他打招呼，弄不好久了也沒把他真的當外人了。
依據WHO憲章第3條規定，該組織會員身份之取得，對「所有國家」開放。假如「國」際社會是學校，那也就是說，要成為班上同學的，必須至少要是有註冊學籍（即「國家地位」（statehood））的學生，但不代表是學校學生就得是班上同學，而就算再聰明、再會唸書的小孩，沒註冊也還是不行。
如果是學校的學生，要加入這個班，還是有一些特定程序的。依照班規，主要有三種方式：
（一）先加入聯合國，然後再簽署、批准、存放WHO憲章；
（二）曾受邀派遣「觀察員」參加1946年在紐約召開的國際衛生會議（International Health Conference）的國家政府，也有資格成為WHO的會員（不過這種加入方式，必須在第一次開班會之前完成）。
（三）針對「其他國家」所設：即如果（1）不是聯合國會員國，亦（2）未參加到1946年的國際衛生會議者，或（3）有參加到，但沒在第一屆WHA開會前加入者，則需要透過「申請」加入，這個過程麻煩在於必須在班會上表決同意該申請，始能被允許成為新同學。
以「中華民國（政府）」為例，我們（一）不是聯合國會員國；（二）中華民國代表「中國」參與了1946年的會議，並成為最早加入WHO的國家之一，但當中共政府取代中國代表權時，中華民國也無法再以這個方式參加了；就算現在想以「中華民國」政府本身申請也來不及了，人家班會都開六十幾年了；最後（三）…啊！要成案，並表決？算了吧…還是面對現實吧！
這個班很有趣，還有一個「副會員」（Associate Member）制度，也就是給沒有學籍的人參加的：凡是不具備國家屬性的領域政治實體（territorial political entity），或是「不被承認」為國家者（雖然會員無望，但仍有機會成為副會員）。好比說，不自行打理國際關係的屬地（territory）或屬地的集合體（group of territories），可以透過負責處理該屬地國際關係的WHO會員國或「其他當局」代為申請。
也就是說，同學的未成年弟、妹也有機會成為班上一份子，而且還不一定要同學自己代為申請，也能讓「其他具備代該領土經營國際關係之能力者」幫他申請，可能是學校自己（聯合國）或跟班上關係很好的別班同學（其他聯合國專門機構）或外校生（非UN系統的其他政府間國際組織）。
任何副會員申請案都必須由班會同意，假如過了（！），則將由來自屬地本地的公衛專家代表與會。可惜這個機制也不適用於「中華民國／台灣」，因為我們根本完全自行打理國際關係，再加上已經用過許多名義參與不同國際組織（比如參加WTO的「台澎金馬個別關稅領域」），所以實在很難說服班上同學，我們正在被「代管」；再者，我們又能請誰代為申請呢（那個「誰」還要有處理我國外交的權力）？
這個選項，依目前民心、現實、局勢來看，當然中共是沒有資格，但「中華民國」自己呢？若是將「台澎金馬」視為中華民國的屬地、殖民地呢？也有論者認為，「其他具備代該領土經營國際關係之能力者」亦應包括尚未獨立建國，但已產生有國際法下行為能力（如締約）、責任能力（如賠償）的「本土政權」，好比巴勒斯坦。
說到這裡，是不是覺得島上吵吵鬧鬧、爭論不休的「中華民國（政府）」與「台澎金馬（領土）」之間的關係，其實是蠻重要的，就算不為意識型態，純粹為「活路外交」策略考量，也是很值得好好思考或「研擬」的。
回到我們目前只能參加的班會。依WHA議事規則第3-1條規定，WHO的會員、副會員、執委會（Executive Board）代表，以及獲得允許與WHO建立合作關係的國際組織，都「有權」參加大會；不過，在表決時，只有會員國才有投票權（其他人，包括副會員在內，都只能純參加，也就是能參與討論、給意見，雖然不能表決）。
至於，誰能「受邀」去看戲呢？依議事規則第3-2項規定，WHO幹事長有裁量權（而非義務）邀請三種「觀察」員：（一）已經申請成為會員，但尚未獲得會員身份的「國家」；（二）已經有人代為申請成為副會員，但尚未獲得副會員身份的「屬地或其集合體」；以及（三）已經簽署但尚未批准WHO憲章的國家。
兩位WHO前法律顧問Claude-Henri Vignes及Gian Luca Burci合著的書裡其實有提到：WHA觀察員制度，其實是基於組織實踐（practice）演進而來的，才一樣樣增加到議事規則中。他們將參加WHA的觀察員分成兩類：
- 「暫時性」觀察員，即上述3-2項規定那些情況（台灣肯定不屬於此類）。
- 「類常設性」觀察員（quasi-permanent observers），是指獲邀參加WHA的「政治實體」。這個制度尚無明文規定，完全是透過實踐創造的，而這類型的觀察員實踐還能再細分為三種情況：
- 「非WHO會員國的觀察員」（Observer for a non-Member State），此類觀察員其實具備國家屬性（Statehood），但未加入WHO，比如教廷。
- 「依WHA第27.37號決議邀請之觀察員」，即巴勒斯坦。
- 不附條件純邀請來的「觀察員」（Observer），包括馬爾他騎士團（Order of Malta）、國際紅十字委員會（International Committee of the Red Cross，ICRC）、國際紅十字及新月聯盟（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，IFRC）。
這三種情況中，台灣（或中華民國）在高度政治敏感的UN系統裡，肯定無法比照教廷辦理，而WHA決議也是一種個案處理，所以也無法適用巴勒斯坦的情況，因此台灣最有可能在這些「實踐」中歸類為第三種。
依據Claude-Henri Vignes和Gian Luca Burci的紀錄，馬爾他騎士團成為觀察員始自1962年12月19日致WHO幹事長的信中要求參加WHO相關會議，但這個請求引發了複雜的問題：到底該把它列在什麼類別下呢？因此，WHO秘書處只好當成「個案」處理了，創造出一個新類別，而自1963年開始，騎士團每年均獲邀請參加大會及其他相關會議。
至於ICRC和IFRC呢？這兩個組織早期其實是被歸類成「非政府間國際組織」（NGO），後來因為ICRC在1990年獲得聯合國大會觀察員身份後，即也向其他UN系統的組織提出類似要求，而這項要求在1995年終獲WHO同意，而IFRC是遲至1998年才也獲邀成為與馬爾他騎士團並列的第二類觀察員（因此，也再也不是純諮詢NGO的地位）。
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觀察員地位與所謂「有意義參與」
事實上，台灣（中華台北）在受邀參加WHA時，在官方會議記錄上是放在第三種觀察員列表中，似乎也不無道理，因為就馬爾他騎士團、ICRC和IFRC成為WHA觀察員的發展歷程來看，WHO幹事長其實並未徵詢大會的意見，完全是依職權「裁量」決定的。
由上述可知，在法律上WHO並不存在所謂「類常設性觀察員」（(quasi-)permanent observers）的制度，但透過慣例的累積卻已發展出這等途徑，而依其他受邀政治實體成為大會觀察員的發展軌跡來看，WHO幹事長應該是會「繼續」邀請我方參加WHA會議，儘管這還只能算是事實關係，而非法律關係。
巴勒斯坦的個案值得再提一下。當時WHA是在1974年時依聯合國大會的3118號決議，通過一個類似決議，要求幹事長「採取必要措施，邀請非洲聯盟或阿拉伯國家聯盟所承認的『民族解放組織』代表，以觀察員身份參加WHA會議。」於是幹事長邀請了好幾個解放組織的代表來大會，最後只有五個實際參加。後來隨著解放組織數目減少，自1994年以降，只剩下1989年改名後的巴勒斯坦繼續參加大會。
為什麼特別談這個案例，因為在「類常設性觀察員」中，只有巴勒斯坦是唯一受到WHA「決議」干預促成的觀察員；換言之，它的觀察員地位是由班會本身創造出來的，而非透過班長依職權創設的。這個實踐所指涉的意義在於：若涉及「民族自決」等政治敏感的實體，幹事長可能無權自行裁量，而須由WHA與會國共同決定。
事實上，若從WHA的歷年與會紀錄來看，在類常設性的觀察員名單中，除上述馬爾他騎士團、ICRC、IFRC外，自2009年起，國際議會聯盟（Inter-Parliamentary Union）和中華台北（Chinese Taipei）也開始名列其中。
值得注意的是，其他與會的還包括另外四種類別：（一）聯合國及其相關組織的代表；（二）專門機構（Specialized Agencies）；（三）其他政府間組織的代表；（四）與WHO建立正式關係的非政府間組織的代表（Representatives of NGOs in Official Relations with WHO）。
由此可知，「觀察員」與NGO或其他國際組織在WHA裡的地位是不能相提並論的，也能瞭解「參與會議」與「參加組織」並不能混為一談，畢竟觀察員在會議中大都只是「觀摩」居多。因此，外交部所說的「有意義參與」應該不是指「待在議場裡」，而是「進到會場裡」，因為難是難在取得門票，而不是聽大家辯論。
最後一個好像很少被提出的問題是：雖然之前台灣就以衛生署（沒有行政院），而在改組後也首次以「衛生福利部」部長（還是沒有行政院）受到邀請，只是是「誰」的署長、部長呢？這部分涉及的就應該只是政治問題了，因此不詳加贅述，只是因為我們自己把署「升格」為部，竟也能拿來發稿慶祝，倒也小題大作地太歡快了吧！
不過從今年政府交接時，新舊政府的對話中可以發現，我方每年仍須等待幹事長邀請函才能確認與會，而2005年中國與WHO秘密簽訂的「諒解備忘錄」中提到的「（關於台灣的資訊）在WHO內部文件中都視為中國台灣省（Taiwan, Province of China）」其實也早已不是秘密，比如2010年的「《國際衛生條例》對中國台灣省執行作業準則」。
事實上，我們在WHO的場域中，只有在WHA會議那五天中，才會被以Chinese Taipei稱呼。當然，很多人都會因此忿忿不平，深感國際地位被打壓，不過一開始也就說了，「參加」會議、「參與」組織，和「貢獻或受惠」於全球衛生是三個不同層次的問題。
「互惠」是建立在共同的事實基礎上，所以預先設想的「其他」交換條件本來就只能是期待利益。好比說，有個外校人士，說他願意幫班上打掃（但心裡是想加入的），所以我們就讓他來幫我們打掃，也讓他參加班會，但不代表他就不會被大家繼續視為外校生（從屬他人的他者），或因此讓他加入我們班。
我們或許能以「貢獻」（類似一種單方行為）或「受惠」（作為一種期待利益）作為說帖，而國際社會也接受了，因此讓你與會、發聲、交朋友，但給你一個你不喜歡的名稱，或堅持不讓你加入組織，這與你「是否能有貢獻或能受惠」本來就是兩回事，外交策略本來就是雙面刃，總在吃虧跟佔便宜之間周旋、拿捏。
自此，政府說詞中的「有意義參與」重點在「有意義」還是「參與」，也就不證自明了。當然，「參與」本身即有其特殊意義（外交上），這點沒必要全盤否認，但WHA模式極有可能繼續複製，成為台灣「有意義參與」國際事務的「慣例」，因此釋明本身也有其意義（內政上）。
參考資料
- Claude-Henri Vignes & Gian Luca Burci, WORLD HEALTH ORGANIZATION (Kluwer Law International, 2004)
- 台灣世界衛生組織研究中心，http://www.twwho.org/home
- 林世嘉，《WHA模式出賣了台灣利益》，2015年05月21日，http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150521/613889/
- 高聖惕，《台灣與世界衛生組織：我國參與世界衛生組織幾個重要會議與機制的法律可行性評估》，政大法學評論，2013年，第133期，頁133-224。
- 高聖惕，《以世界衛生組織之法規論台灣參與世界衛生大會之模式與意涵》，載於包宗和（主編），【衛生安全的理論建構與實踐】（遠景基金會出版，2009年），頁189-228。
- 邱亞文、李明亮，我國參與全球衛生體系策略之探討：以世界衛生組織及亞太經濟合作會議為例 台灣衛誌，2006年，第25(6)期，頁405-418。
- 姜皇池，《從國際法檢視中國對台灣參與世界衛生組織之可能態度與策略》，2008年5月30日，http://www.mac.gov.tw/public/Attachment/04116205885.pdf
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