轉載：監察院說不違法？ 有關103課綱

【説教】監察院說不違法？有關103課綱

2015/09/10

文 / 許玉秀

今年8月4日那一場等了好幾個月才見到教育部長的會談，讓反課綱學生代表崩潰痛哭，留下「對政府和教育的恨，對國家滿滿的恨」(*註一)。教育部長當場表示不能撤回一○三課綱，因為根據監察院調查報告，教育部微調一○三課綱不違法，既然一○三課綱不違法，教育部撤回課綱反而是違法，所以教育部長不可以撤回課綱。

姑不論連高中生都看得懂，教育部長「撤回不違法課綱是違法」之辭，是邏輯不通的藉口，既然教育部長拿監察院報告當擋箭牌，就讓我們看看這個擋箭牌長什麼樣子。

監察院調查報告(*註二)於民國103年7月22日公告，分成三大點，三大點內容多所重複，例如第一點和第二點大部分內容(*註三)都在重覆教育部微調課綱所依據的法令，其次說明教育部訂定和修改課綱的過程。這些說明可以理解為監察院告訴社會大眾，他們有調查和有了解被調查對象的立法行為和調整課綱的作為，不管實際上是否只是重述(照抄)教育部的主張。以下逐點檢視調查報告的調查程序、論理依據及結論。


一、調查程序的公正性？

(一)調查程序

在第一點部分，監察院沒有獨立說明，但夾議夾敘地呈現了調查程序。監察院審閱了教育部103年4月30日臺教授國部字第1030039310號的函復說明；於103年5月9日邀請東吳大學物理系劉源俊名譽教授、中央研究院歷史語言研究所陳國棟研究員及臺灣大學政治學系暨研究所張亞中教授赴監察院提出諮詢意見(*註四)；於103年6月3日約詢當時教育部部長蔣偉寧、國家教育研究院院長柯華葳、教育部國民及學前教育署署長吳清山等相關業務主管。

(二)張亞中教授是利害關係人？還是中立的專家？

讓被檢舉人進入程序當面陳述意見，是正當法律程序的基本要求，因為一個對當事人有利害影響的決定程序，當事人必須以程序主體的身分參加，否則會淪為被決定的客體。而邀請學者專家擷取專業意見，用以輔佐做決定者，旨在強化決定的正確性與說服力。

學者專家既然是決定者的輔佐，自然應該和決定者一樣，站在中立的地位，那麼必須和檢舉人及被檢舉人都沒有個案利害關係，才可能具備足以被信賴的中立性。劉源俊教授是物理系教授，受邀是否因為對於數學與自然領域的課綱審議有經驗，不得而知；陳國棟研究員曾經在民國93年6月1日到94年12月31日期間，出任九五課綱歷史科專案小組委員(*註五)，或許因為可以提供審議歷史課綱以及審議程序的專業經驗而獲邀。至於張亞中教授本身是一○一年歷史教科書審定委員。據媒體報導(*註六)，張亞中與檢核小組委員謝大寧等人成立「史記出版社」，出版歷史教科書。這個事實在監察院調查之前已經存在，他縱使不是檢核小組成員，卻被指為促成一○三爭議課綱的黑手之一，根本是使得爭議課綱被質疑的原因之一，從調查報告行文看來，並不是因為遭質疑而以利害關係人的身分被邀請，而是以專家學者身分被邀請，那麼他非但不能增加程序的公正性，反而會危害程序的公正性。一個因為有害的輔佐而使決定者的中立性受質疑的程序，怎麼可能是正當的程序？因而產生的決定可能有公信力嗎？

一O三課綱最受質疑的地方，也是檢核成員的「中立性」，所以教育部所犯的錯誤，監察院繼續複製？

(三)監察院沒有正當程序的概念

依據監察院辦理調查案件注意事項第二十條規定：「調查委員調查案件如其案情特殊重大者，必要時得邀請學者專家或有關主管機關人員諮詢意見。」本件調查案件既約詢了主管機關首長及業務主管，又邀請了專家學者諮詢，看來被調查單位認定為具備特殊重大案件的要件。從事態的發展來看，也的確如此。但是這種非常一般的正當程序，竟然在監察院必須是重大案件才需要進行這兩個程序，不禁讓人擔憂憲法賦予監督行政權、司法權、立法權的監察權，一般情況都是黑箱作業。所以如果教育部不承認自己的程序是黑箱，竟拿監察院的調查報告，當教育部的擋箭牌，不是反而用黑箱罩住自己？


二、不違反行政程序、程序似乎合宜、於法尚無不符？

(一)受質疑的一O三課綱調整過程

監察院所調查出來的課綱調整程序是：

1.教育部為順利接軌一O三學年度十二年國民基本教育的實施，並即時回應教育現場的需求，責成國家教育研究院對高中課程綱要進行評估與檢視(*註七)。

2.國家教育研究院先於民國101年11月進行數學及自然領域課程綱要微調，後由教育部於民國102年7月修正發布。根據教育部說明：民國97年完成修訂「普通高級中學課程綱要」後，為持續精進課程綱要，並考量課程的穩定性，於民國101年10月6日召開十二年國民基本教育課程修訂工作簡報及研商會議，會議決議在現行高中課程總綱不變之原則下，進行高中數學、自然領域（物理、化學、生物、地球科學）課綱微調。其修訂程序為，數學及自然領域課綱微調工作圈召開八次聯席會議，另針對數學、物理、化學、生物及地球科學各科分別召開課綱微調小組會議，後續於北、中、南三區召開公聽會後，提送國家教育研究院課程研究發展會，續提送教育部課審會高中分組及審議大會完成審議。普通高級中學數學、自然領域課綱微調業於民國102年7月31日完成發布，並自一○三學年度入學的高一學生適用(*註八)。

3.民國102年8月1日教育部再函請國家教育研究院檢視並評估現行高級中學及職業學校課程綱要，評估除數學、自然領域之外，國民基本教育應該檢討並給予微調的各科是否尚有配合實施十二年國民基本教育，應予檢討課程綱要予以微調的必要，國家教育研究院即委託課務發展工作圈進行課程綱要檢視，課務發展工作圈邀集十七個學科中心蒐集意見，並由國家教育研究院組成「高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組(下稱檢核小組)」進行各該課程微調之統籌與規劃。檢核小組人員係由國家教育研究院依據社會領域(含歷史、地理、公民)及語文領域專長各六至七人，就曾參與或現任之課程綱要委員、教科書編者、審定委員等相關學科領域學者專家提出推薦名單，經教育部核定。檢核小組成員提出可能之調整建議，經共同討論後作成決議通過，原即為檢核工作小組之任務與民主原則之運作，檢核小組經召開十二次相關會議蒐集意見並參採課務發展工作圈之意見綜整，就初擬之草案召開北、中、南三區共三場次公聽會廣徵各界意見，並依公聽結果修正草案，經國家教育研究院課程研究發展會大會審查後報教育部，並經教育部依規定程序交高中分組會議完成審議後，送課程審議會大會決議通過課綱微調，於民國103年2月10日發布，並自一○四學年度入學之高一學生適用。

(二)評估程序合法與否的依據

1.高級中學法第八條第二項規定：「第六條各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準，由中央主管教育行政機關定之」；中央行政機關組織基準法第二十八條規定「機關得視業務需要設任務編組，所需人員，應由相關機關人員派充或兼任。」；行政程序法第一五九條第二項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」；第一六○條規定「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」

2.國家教育研究院於民國100年3月30日成立前，課程研發與審議係由教育部依據高級中學法第八條第二項、中央行政機關組織基準法第二十八條及行政程序法第一五九條第五項第一款規定。本於修訂課綱之法定職權，成立「普通高級中學課程發展委員會」下設「普通高級中學課程總綱修訂小組」、「普通高級中學各科課程綱要專案小組」及「普通高級中學課程各科課程綱要審查小組」等組織，進行課程研發與審議。

3.國家教育研究院於民國100年成立後，依據該院組織法第二條第四款規定，「課程之研究發展」為該院之法定職權，前述普通高級中學數學及自然領域課程綱要微調與普通高級中學國文及社會領域課程綱要微調，由國家教育研究院負責課程研究發展。現行審議階段，則由教育部依中央行政機關組織基準法第二十八條規定及行政程序法第一五九條第二項第一款規定，於民國101年12月24日訂定「十二年國民基本教育課程審議會組成及運作要點」，組成十二年國民基本教育課程審議會進行課程審議。

4.結論：依高級中學法第八條第二項規定，教育部有制訂定課程標準或綱要的法定職權；依國家教育研究院組織法第二條第四款規定，國教院有研究發展課程的法定職權；依中央行政機關組織基準法第二十八條規定，教育部可以視業務需要設任務編組，所以有權設置課綱檢核小組；依行政程序法第一五九條第二項規定，「十二年國民基本教育課程審議會組成及運作要點」及課程綱要分別屬於第一項及第二項的行政規則；依據第一六○條規定，受爭議的一○三微調課綱已由教育部長簽署，並登載於政府公報發布，程序依法尚無不符。


(三)課綱微調程序的法令依據暴露什麼真相？

1.依據高級中學法第八條第二項？
調查報告第一點開宗明義就敘述微調課綱的法令依據。除了教育部所主張當時尚未廢止的高級中學法第八條第二項，更提及民國102年7月10日已經制定公布、自民國103年8月1日施行的「高級中等教育法」第四十三條規定。這兩條規定的差別在於，前者規定「第六條各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準，由中央主管教育行政機關定之」僅僅授權教育部訂定高級中學的課程標準或綱要及設備標準，但並沒有規定教育部如何行使這一項法定職權；後者規定：「中央主管機關應訂定高級中等學校課程綱要及其實施之有關規定，作為學校規劃及實施課程之依據；學校規劃課程並得結合社會資源充實教學活動。中央主管機關為審議高級中等學校課程綱要，應設課程審議會，其組成及運作辦法，由中央主管機關定之」，既明定教育部有訂定課程綱要及如何實施相關規定的法定職權，也明文要求教育部應設課程審議會審訂課程綱要，且應該訂定課程審議會的組織及運作辦法。

根據調查報告的描述，既然一○三爭議課綱和先前完成的數學與自然領域的課綱微調都是為了順利接軌十二年國民基本教育的實施，而且也依據於民國101年12月24日訂定「十二年國民基本教育課程審議會組成及運作要點」，組成十二年國民基本教育課程審議會進行課程審議，似乎完全符合「高級中等教育法」第四十三條規定的要求，而調查報告也在一、(一)提到該規定；如果反正教育部微調一○三課綱，是依據高級中學法第八條第二項，而且調查報告也認為一○三微調課綱完全符合法律要求，調查報告提到「高級中等教育法」第四十三條規定的目的何在？這個規定在調查報告中，也只出現這一次，難道是調查報告寫錯了，忘了刪除？

抑或是教育部實質上適用新法，但是因為急著微調課綱，而當時新法尚未生效，所以只好主張所適用的是高級中學法第八條第二項？如果是這樣，教育部大可以主張實質上所進行的程序更周全、更進步，更符合程序正義的要求，那也不至於違反高級中學法第八條第二項，因為該規定是一個空白授權，無論如何都違反不了。教育部之所以退到高級中學法第八條第二項這個依據上面，莫非事實上課綱就是國教院設置的檢核小組審定，教育部並沒有為一○三爭議課綱進行課綱審議會程序？所以法令依據必須是高級中學法第八條第二項？因為依據該條規定，縱使沒有經過課程審議會議審議，也不算違法？

2.為何需要中央機關行政基準法第二十八條？
不僅如此，國家教育研究院成立後，依據該院組織法第二條第四款規定，「課程之研究發展」為該院法定職權，即便將課程微調小組稱為檢核小組，仍然是於法有據，名稱不是重點，哪裡需要跑到中央機關行政基準法第二十八條去找依據？中央機關行政基準法第二十八條所規定的任務編組，是一般性的任務編組，國教院組織法已經有具體特定的授權規定，為何不援用？而要主張檢核小組是依據中央機關行政基準法第二十八條所設置？除非名稱就是重點，因為兼負決策之責。

3.公聽會的主辦單位應該是誰？
再比較「普通高級中學國文及社會領域課程綱要微調公聽會手冊」(*註九)與「普通高級中學數學及自然領域課程綱要微調公聽會手冊」(*註十)。前者的主辦單位是教育部國民及學前教育署，國家教育研究院、高雄師範大學及逢甲大學都是行政支援單位；而後者的主辦單位是國家教育研究院及普通高級中學課程課務發展工作圈，教育部是指導單位（這可能是下級機關為了奉承上級機關所給的榮譽職）。這兩個手冊不是把設置檢核小組的機關寫得很清楚嗎？檢核小組是教育部設置的！不是國教院設置的。檢核小組自己微調、自己評估、自己審定！這才是事實真相嗎？

4.國教院的課發工作小組需要教育部核定？
所以調查報告縱使很謹慎地並列數學及自然領域課程綱要微調與國文及社會領域課程綱要微調程序，仍然呈現前者是微調工作小組→ 課發會→ 教育部課審會的由下而上的程序，後者的微調程序描述相同，但就是多了一個檢核小組是國教院提出推薦名單，經教育部核定，但沒有說明誰核定。教育部自始介入工作小組的遴選，為什麼？這可以叫做政治介入專業嗎？

5.A(國教院)→B(國教院)→C(教育部)或A(國教院)→B(教育部)→C(教育部)？
調查報告在二、（三）末尾下了個免得「球員兼裁判」的建議，認為專家學者主張健全的決策程序為A(規劃設計)→B(評估)→C(決策)，所以「高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組」職司規劃與設計(可視為A)，國家教育研究院「十二年國民基本教育課程研究發展委員會」職司審議(可視為B)，再由教育部「十二年國民基本教育課程審議會」職司決策(可視為C)，程序上似乎合宜。但是在國教院內有兩個委員會，難免球員兼裁判，應該讓教育部「科學教育指導會」及「人文暨社會學科教育指導會」負擔審議的職責，也可免於這兩個單位尸位素餐。

不管教育部是否讓「科學教育指導會」及「人文暨社會學科教育指導會」負責審議，國教院的微調工作小組提出微調建議，提供課發會評估小組評估，都只是國教院為教育部審議會設置的幕僚單位，因為教育現場的中小學教師為數眾多，蒐集與整合意見的工作比較繁重，分成兩組負責，只是國教院幕僚工作比較嚴謹而已，哪有球員兼裁判可言？倒是為一O三爭議課綱所設置的檢核小組，莫非不僅僅是國教院組成的幕僚單位，而其實也是教育部的審議成員？調查報告是在暗示什麼嗎？


(四)不知道事實真相如何確認違法與否？

在第一點和第二點，調查報告在103爭議課綱微調程序及法律規定之間來來回回，但微調過程和法律規定並沒有具體的連結。要從高級中學法、中央機關行政基準法，到行政程序法說明沒有違法，只需要把法律規定所要求的事實說一遍，就可以得到結論，那種事實並不需要真的存在。如果不是真的調查所有程序參與者，如何可能獲得真實的事實？如果所描述的課綱微調過程，是被檢舉人陳述的(也可以說特意編制的)事實，而沒有提供具體證據，那麼只要提供法律規定所要求的事實，要讓事實與法律規定合致，有什麼困難？

在電子媒體直播的眾目睽睽之下，以監察院調查報告護身，是不是為了迴避與檢舉人對質的任何可能？調查報告必須亮出具體證據，而沒有讓檢舉人與被檢舉人對質，可能查出具體證據嗎？沒有具體證據的調查報告能夠護身嗎？


註釋：

(*註一)：「對政府和教育的恨，對國家滿滿的恨」。(瀏覽日期：2015年8月20日)
(*註二)：監察院調查報告。(瀏覽日期：2015年8月20日)
(*註三)：前揭註2，一、(一) (二) (三)，二、(一)。
(*註四)：前揭註2，一、(四)。
(*註五)：教育部 93.8.31 台中（一）字第 0930112130 號令發布「普通高級中學課程暫行綱要總綱」(通稱95暫綱)
(*註六)：媒體報導。(瀏覽日期：2015年8月21日)
(*註七)：前揭註2，一、(二)。
(*註八)：前揭註2，一、(二)；二、(二)。
(*註九)：由「高級中學及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組」於民國一○三年一月十三日發布。
(*註十)：由「普通高級中學數學及自然領域課程綱要微調工作圈」於民國一○二年二月二十七日發布。

• 本文作者為司法院前大法官。
• 本文內容不代表公共電視立場。

特色圖片: 監察院議事廳圓頂。(Yu-Cheng Chuang/CC)