轉載：檢察官人事改革的未竟之業

【說法】檢察官人事改革的未竟之業

2015/07/17

文 / 高榮志

檢察體系的設計，是一門藝術。說到底，因為它兼具兩種相互衝突的權力屬性：行政權與司法權。法務部下轄於行政院，部長是檢察官的頂頭上司，執行政策要透過檢察體系，說明了檢察官的行政屬性。然而，設置檢察官的本意，是要制衡可能的警察濫權，因此，檢察權具有制衡警察權的功能，從這個角度來看，具有一些司法權性質。當然，要有效制衡警察權（也是一種「行政權」），是否一定要是一種「司法權」，就有點見仁見智。像美國就完全不甩這一套，檢察權就是單純的行政權，只是警察專責偵查，檢察官專責起訴，兩者在功能上徹底分離，是一種行政權本身的「分立制衡」。不過，我國向來認為檢察權兼具行政與司法的權力屬性，也因此，法務部長所代表的「行政權力」，某程度就「應該」被抵制與抗衡；後續只是程度、範圍、方式如何的問題。這是個老問題，而在這個問題意識的脈絡下，才更能了解日前改革派檢察官與法務部爭議的癥結。

士林地檢蔡啟文檢察官，於7月13日向台北高等行政法院，聲請定暫時狀態的假處分。主張法務部長除了「檢察長」的遴選之外，對於其他檢察官的人事案，並沒有「圈選權」，而是要經由檢察官人事審議委員會的審議之後，核定公布。由於本次人事案的調動在即，提出假處分，希望可以暫時「凍結」一、二審檢察官調動，以免人事令一發布，後續的搬遷與交接，就要開始進行，就算訴訟打贏，要也是人事「回復原狀」也是奇怪，還落得白忙一場。

蔡檢的假處分聲請，隔日即有平面媒體作成頭版頭條，證明檢察官的行動，仍然動見觀瞻，具有相當的影響力。當然，除了檢察官的權力很大，本來就容易吸引目光之外，檢察官向來就是法律專業的形象，大概不會是空口說白話，定有所本。採用法律來「鬥法」，對象還是專精法律的法務部，這也讓17日的調查庭，令人充滿期待，相信會是一場精彩的法律攻防。

未竟之業的歷史脈絡

事實上，這場法律攻防戰，早從2006年2月3日增訂《法院組織法》59-1條，明文設立「檢察官人事審議委員會（檢審會）」之前，就開始迄今。修法之前，「檢審會」只被法務部長當成是「諮詢機構」，部長本人不出席，只指派政務次長參加，被解讀為是「不願受到審議結果的拘束」。

「檢審會」妾身不明，審議結果部長「愛理不理」，才在改革派檢察官的要求下，增訂了《法院組織法》第59-1條，正式賦予這個「黑機關」法律地位。之後，雖然又歷經《法官法》的制定，《法院組織法》第59-1條，其實就是《法官法》第90條的「孿生兄弟」。

正如同現行《檢察官人事審議委員會審議規則》（以下稱審議規則）第4條，就是沿襲原來第8條的規定一樣。「審議規則」裡的條文位子變了，但內容都如出一轍。因此，這場法律的鬥爭，早在2006年之前，就陸續開始了。在「檢審會」明文化、法制化之後，人事權改革的鬥爭場所，由體制外正式地移轉到「檢審會」。

2006年6月29日，也正值檢察官大調動之際，陳鋕銘檢察官就已撰文指出，對於檢察官調升主任檢察官、地檢署調昇高檢署，「審議規則」規定，檢審會只能提出職缺一點五倍之人選，由部長圈選，這是一種「沿襲舊制」的作法，與新修正的《法院組織法》第59-1條第1項有所違背。

當時，陳鋕銘檢察官指出，《法院組織法》第59-1條第1項和第3項（和現今《法官法》第90條第1項和第4項雷同），母法刻意作不同的規定，表示「升主任檢察官及升高檢署」與「升檢察長」，有所不同。如果在子法「審議規則」裡面，也「沿襲舊制」，「升主任及升高檢署」和「升檢察長」規定相同，都是提供倍數人選給部長圈選，將「使得此二條文沒有區隔」，同時也會「剝奪了檢審會關於升主任」的審議權，明顯牴觸母法而無效。

這是非常有力的說服點。一個是子法的規定，會架空母法，讓母法看似故意有區別的法條規定，顯得沒有差別。另一個，是檢審會將會無法「審議」，而只能接受法務部長的名單。檢審會表面上自己提出名單，事實上都是部長的口袋名單，造成「權責不分」的結果。

其實，以這些改革派檢察官為主的檢改會，更在意的是這個「權責不分」的問題，對於部長的人事權，並不想「一把抓」。他們主張，人事提案權，應該是部長的權力，檢審會只過濾不當的提名，連提名的權力都不應該享有。提出幾倍名單，再讓部長享有「圈選權」，反而是一種「權責不分」的做法。因為，部長要的人，名單會透過官派的委員提出，官派委員只要掌握少數選舉委員的票數，就可以順利把部長要的人，列入圈選名單之中。

再等到部長圈選完畢，檢審會卻沒有再次審議的權力。換言之，等於形式上看起來是檢審會委員推薦的人選，事實上檢審會只是幫法務部長的名單在背書。人事全是部長的布局，看起來卻像檢審會的提名。屆時名單公布被批評，或是上任後出現大問題，大家就會覺得檢審會提的名單有問題，應該負責。部長要的人事佈局，事後反而可以卸責，這就是權責不分。

事實上，「檢察長」由檢審會提出兩倍名單，讓法務部長圈選，在當初已經是一個讓步後的折衷條文。改革派檢察官，本來是要求，就算連檢察長的升遷調動及遴任，都應該經過檢審會的審議。但檢察長的職位何其重要，這顯然會大幅度削弱法務部長的人事權，當然會遭到法務部的強力反對。

簡單說，「檢察長」的人事權，改革派檢察官某程度已經「放手」了。因為他們後來承認，檢察長其實具有「雙面屬性」：一方面，要協助部長執行刑事政策，就是行政官屬性；另一方面，要支援、協調基層檢察官辦案，但也要確保辦案的獨立空間，這是檢察長的司法權屬性。

檢審會提出兩倍名單，讓法務部長圈選「檢察長」，某程度是折衷、但又不過份剝奪部長的人事權。至於「升主任或升二審」，這種檢察官應該是要「辦案」的，就不太能有政治或行政政策上的考量，檢審會就要享有更大的審議權。

蔡啟文檢察官主張法務部長除了「檢察長」的遴選之外，對於其他檢察官的人事案，並沒有「圈選權」。

蔡檢說的有道理，法務部何不順勢放手

當然，以上都只是2006年改革派檢察官的說法。升檢察長，檢審會比較尊重法務部長，因為檢察長畢竟有比較高的政治色彩，要負責政策的成敗。至於升主任或二審的檢察官人事，就希望部長多放手一些，理論上他們應該是辦案高手，而不該在辦案時，還要思索惱人的政治問題，最好和部長保持遠一點的距離。

因此，就可以看出法務部對蔡啟文檢察官的回應聲明稿，顯得強硬又無誠意。只是不斷強調部長依「審議規則」行政，沒有違反「審議規則」，這實在是一種「鬼打牆式」的回應。蔡檢察官正是在質疑，「審議規則」為子法，有牴觸母法「法官法」之虞。倘若如此，則「審議規則」應該是無效的。

法官法第90條，故意把「檢察長」和「主任、二審檢察官」作不同的規定，或許有特殊之意涵。蔡檢之主張，是一種極具說服力的說法。尤其依據新頒布《法官法》之精神，為了更加確保檢察官之獨立性，理應更強化人事任命之陽光性。蔡檢之主張，限縮了法務部長的裁量權範圍，毋寧更加符合法官法之精神走向。

現在，蔡檢是否有更強的要求或論述，是否要主張「檢察長」也應一併適用，讓部長沒有圈選權，我們不得而知。畢竟，現行的《法官法》已經定得很死，改變的空間不大。但無論如何，法務部或許應該試著敞開心胸，別再把檢審會當成禁臠，還是難以擺脫將其附屬在部長底下諮詢單位的心態。或許，就順勢修改規則，放手吧！

高榮志呼籲法務部長羅瑩雪順勢放手修改規則。